【生態建言】

　　作者：王夏暉（生態環境部環境規劃院副總工程師）

　　9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上明確指出，要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。

　　黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，成為重大國家戰略。

　　順應時代發展的必然之舉

　　黃河是我國的第二大河，從西向東橫跨青藏高原、內蒙古高原、黃土高原和黃淮海平原，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東九個省區。其流域范圍內的三江源、祁連山、河套平原、黃淮海平原等地理單元，均是具有水源涵養、防風固沙、生物多樣性保護等生態功能的重要區域，對維護國家和區域生態安全發揮著十分重要的作用。

　　如今，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，需要加快建設現代化經濟體系。黃河流域作為我國重要的經濟發展帶，更要融入時代潮流，從發展動能、經濟結構上加快轉型，成為中國經濟實現高質量發展的引領者、示范者，成為推動我國經濟發展的又一增長極，成為堅持生態優先、綠色發展的生態文明示范帶。

　　黨中央歷來高度重視黃河生態環境保護，著眼于生態文明建設全局明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，黃河流域經濟社會發展和百姓生活發生了很大變化，生態環境持續改善。通過編制實施重點流域水污染防治、水環境質量達標等規劃和方案，黃河干流水質近年來持續為優，流域整體水質總體向好，主要污染物濃度呈下降趨勢；沿黃各省區基本劃定生態保護紅線，自然保護地建設穩步推進，三江源、祁連山國家公園體制試點取得積極進展；實施水土保持、三北防護林建設、退耕還林還草等重大工程，推進一批生態保護修復工程；水土流失綜合防治成效顯著，上游水源涵養能力得到提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，實現了“人進沙退”的奇跡。

　　有限的水資源和脆弱的生態系統

　　在黃河生態保護治理取得明顯進展的同時，我們也應看到，黃河以有限的水資源和脆弱的生態系統，支撐全流域多年來高資源消耗、高污染排放的發展模式，早已不堪重負、難以為繼。

　　首先，全流域水資源緊缺，經濟發展與生態爭水的矛盾十分突出。黃河流域資源型缺水嚴重，人均水資源量明顯低于全國平均水平；用水結構和方式不合理，農業用水量過大，節約用水仍有較大空間；河流生態用水難以保障，嚴重威脅全流域生態安全。

　　其次，部分地區出現生態退化問題。黃河干流人工化程度高，汛期河道水量明顯下降，支流斷流現象頻發，河流河岸生態系統存在退化現象；河流縱向連通性遭到破壞，水生境破碎化加劇，魚類資源呈現衰退態勢；上游地區天然草地退化嚴重，中游地區水土流失問題尚未根本解決，下游灘區歷史遺留問題多，防洪、生態保護與灘區居民生產生活的矛盾突出，河口自然濕地萎縮。

　　再次，資源環境容量嚴重超載。黃河流域能源基地集中，產業結構和布局不盡合理，高耗水、高污染企業較多；企業大多沿河布局，對黃河干流及其主要支流水環境造成較大風險；汾河等支流水污染較重，亟待開展治理；飲用水安全存在隱患，一些集中式飲用水水源地水質不達標、達不到規范化建設要求；城鎮污水收集、處理能力不足。

　　此外，缺少統一的全流域生態保護與經濟發展協調機制。流域地方性生態環境法規政策、規劃、標準規范缺失較多，生態狀況監測評估滯后，產業準入的生態環境監管手段不足。

　　可見，如不能根本轉變經濟發展方式和強化生態保護治理，黃河流域將面臨整體性、系統性生態退化的風險。

　　重在保護，要在治理

　　當前黃河流域存在的流域生態環境脆弱、水資源保障形勢嚴峻、發展質量有待提高的問題，表象在黃河本身，實質在流域整體。要從根本上解決黃河流域生態環境問題，就必須堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，重點抓好水資源節約保護，產業結構和布局調整，污染防治和生態保護修復，提升全流域優質生態產品供給能力，加強流域上下游、左右岸、干支流協同配合，推動全流域經濟社會實現高質量發展。

　　在戰略思想上，應以習近平生態文明思想為統領，落實新發展理念，以維護黃河生態安全、推動高質量發展為目標，立足全流域整體和長遠利益，正確處理開發和保護的關系，統籌考慮黃河水資源、水環境、水生態、水安全等涉水問題。

　　在實施路徑上，應實行分區分類的生態保護與治理。上游以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養區等為重點，推進實施退耕還林還草、退牧還草、三北防護林建設等重大生態保護修復工程，加強退化草地綜合治理，實施草畜平衡，提升水源涵養等生態系統服務功能。中游突出抓好水土保持和污染治理，進一步加大封山禁牧、封育保護力度，以自然恢復為主，推進實施水土保持重點工程，優先治理污染嚴重的支流。下游推進黃河灘區治理，實施河道和灘區綜合提升治理工程，加強黃河三角洲保護，逐步恢復河口自然濕地，提高生物多樣性。

　　在產業發展上，以建立生態產品價值實現機制為核心，依托和發揮黃河流域特色生態資源稟賦優勢，發展生態產業，將資源優勢有效轉化為產業優勢、經濟優勢。為此，要從實際出發，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質量發展道路。其中，三江源、祁連山等生態功能重要的地區，主要是保護生態、涵養水源，創造更多生態產品；河套灌區、汾渭平原等糧食主產區重點發展現代生態農業，提高農產品附加值；經濟發展條件好的地區，應集約發展，提高經濟和人口承載能力；貧困地區應提高基礎設施和公共服務水平，全力保障和改善民生，大力推進生態扶貧。

　　在制度保障上，要堅持依法施治、整體規劃、統一管理。具體建議如下：一是研究制定黃河保護法，規范和約束黃河流域范圍內的開發建設活動，激勵引導生態保護治理工作。二是編制實施黃河流域生態環境保護治理規劃，系統謀劃黃河流域生態環境保護治理目標、任務、重大政策和重點工程，對涉水問題進行統籌設計、全鏈條管理，實施山水林田湖草生態空間一體化保護和水、大氣、土壤環境污染協同治理。三是建立由國家有關部門、地方九省份共同參與的黃河生態環境保護治理統一協調管理機制，解決“九龍治水”、分頭管理問題。四是加快推進沿黃地區“三線一單”編制，完善生態環境空間管控體系，實施產業準入負面清單管理。五是把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術，以水資源約束倒逼黃河流域加快建立綠色、低碳、循環的現代產業體系。

　　《光明日報》（ 2019年11月16日 05版）